Die neue deutsche Regierung plant die Legalisierung von Cannabis, endlich! Der Entwurf für das Cannabiskontrollgesetz sieht den lizenzierten Anbau der weichen Droge und den Verkauf in Fachgeschäften an Personen über 18 Jahre vor. Die größten EU-Mitgliedsstaaten befinden sich damit in guter Gesellschaft: Kanada hat 2018 Cannabis legalisiert. Eine Reihe amerikanischer Bundesstaaten folgten bald. In der EU haben Luxemburg und Malta den Schritt zur Legalisierung im Jahr 2021 gewagt. In den Niederlanden ist Cannabis bereits seit den 1970er Jahren in den berühmten Coffeeshops frei erhältlich. Dennoch ist nach Artikel 2 des niederländischen Betäubungsmittelgesetzes (Opiumwet) der Besitz von Betäubungsmitteln, einschließlich Cannabis und seiner Derivate, verboten. Dass die niederländischen Behörden den Verkauf in Coffeeshops (so genannte gedoogbeleid) dennoch tolerieren, beruht auf dem Opportunitätsprinzip. Dieses Prinzip gibt den niederländischen Ermittlungsbehörden einen Ermessensspielraum bei der Entscheidung, welche Straftaten verfolgt werden und welche nicht. Auf dieser Grundlage betrachten die niederländischen Staatsanwälte den Verkauf und den Besitz begrenzter Mengen von Cannabis als tolerierbar.
Nichtsdestotrotz stellen einige Legalisierungsbefürworter eine weltweite Bewegung weg von der Drogenprohibitionspolitik und hin zu einem liberalen Ansatz im Umgang mit Suchtmitteln fest. In der Tat ist der deutsche Ansatz nicht weniger als eine kleine Revolution von über einem halben Jahrhundert Cannabisprohibition in Europa. Es bleibt die Frage: Wie will Deutschland dies tun, ohne gegen internationales und europäisches Recht zu verstoßen? In diesem Beitrag werden die rechtlichen Gründe für die Legalisierung von Cannabis in Europa, die vom EuGH aufgeworfenen rechtlichen Hindernisse und die Art und Weise, wie Deutschland versucht, diese zu umgehen, untersucht.
Das EuGH-Josemans-Urteil
Im Jahr 2010 erließ der EuGH das Urteil C-137/09 Josemans vs. Burgermeester van Maastricht. In dem zugrundeliegenden Fall wehrte sich der Kläger Josemans, der Inhaber eines Cafés in der niederländischen Stadt Maastricht, gegen die Schließung seines Lokals durch die Stadt. Der Bürgermeister hatte verfügt, dass nur noch Personen mit Wohnsitz in den Niederlanden Zugang zu den Coffeeshops haben dürfen. Ziel dieser Regelung war es, den Drogentourismus aus Deutschland, Frankreich und Belgien einzudämmen, indem für den Kauf von Cannabis in den Coffeeshops eine niederländische Aufenthaltsgenehmigung verlangt wurde. Der Kläger hatte gegen diese Verordnung verstoßen und behauptet, sie führe zu einer Diskriminierung von EU-Bürgern. Der Gerichtshof entschied, dass alle Betäubungsmittel, einschließlich Cannabis, in allen EU-Mitgliedstaaten verboten sind, mit Ausnahme des streng kontrollierten Handels zu medizinischen und wissenschaftlichen Zwecken (Randnummer 36). Da Cannabis, das in Coffeeshops verkauft wird, nicht für die letztgenannten Zwecke vermarktet wird und folglich nicht in den Wirtschafts- und Handelskreislauf gelangen darf, stellen Beschränkungen im Hinblick auf die Staatsangehörigkeit keinen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot dar (Rn. 42).
Wenn der großflächige Anbau, der Handel und der Verkauf von Cannabis außerhalb medizinischer und wissenschaftlicher Zwecke innerhalb der EU illegal ist, wie können dann Länder wie Malta, Luxemburg, die Niederlande und jetzt auch Deutschland Cannabis für Freizeitzwecke legalisieren? Die Antwort lautet: Es kommt darauf an, wie die Legalisierung konzeptionell angelegt ist. Innerhalb der EU haben sich Luxemburg und Malta für eine Legalisierung-light entschieden, bei der der Konsum und Anbau für den persönlichen Gebrauch erlaubt ist, während der kommerzielle Anbau und Verkauf verboten bleibt. Eine ähnliche Politik hat sich in Spanien und in geringerem Maße in Belgien entwickelt, wo so genannte Cannabis Social Clubs den persönlichen Anbau und Konsum von Cannabis erleichtern. Keines dieser Modelle ist jedoch so ehrgeizig wie die deutschen Pläne mit einer so genannten vollständigen Legalisierung des Cannabiskonsums.
Vor allem die Niederlande mit ihrem einzigartigen Coffeeshop-Modell beobachten die deutschen Pläne mit großem Interesse - und Erstaunen. Das Land hatte jahrzehntelang darum gekämpft, die Angebotsseite für Cannabisprodukte zu legalisieren, was zu dem führte, was Kriminologen als Hintertürproblem bezeichneten: Während der Verkauf von Cannabis in Coffeeshops toleriert wird, bleiben der Anbau und der Kauf großer Mengen verboten. Dies lässt den Coffeeshops keine andere Wahl, als das Produkt illegal zu kaufen. Durch die Vordertür geht das Cannabis legal raus, durch die Hintertür kommt es illegal rein. Die Gründe für diesen Geburtsfehler der niederländischen Cannabispolitik sind im europäischen Recht und in der Rechtsprechung des EuGH zu suchen, die den Anbau und Verkauf zu anderen als medizinischen und wissenschaftlichen Zwecken strikt verbieten. Aber wenn die Niederlande es nie geschafft haben, dieses Problem zu lösen, wie soll es dann Deutschland schaffen? Haben sie eine Gesetzeslücke im europäischen Recht gefunden? Nun, vielleicht haben sie das.
Verbot von Drogen und EU-Recht
Um den deutschen Ansatz zu verstehen, hilft es, zunächst noch einmal einen Blick auf das Josemans-Urteil des EuGH zu werfen. Neben der Betonung der starken Verflechtung von Völker- und Europarecht verweist der EuGH auf den Rahmenbeschluss 2004/757. Ähnlich wie das Schengener Abkommen von 1990 befasst sich dieser Rahmenbeschluss mit der Bedrohung und Bekämpfung des illegalen Drogenhandels mit Mitteln der Strafverfolgung. Darüber hinaus legt er den Schwerpunkt auf ein stärker koordiniertes und harmonisiertes Vorgehen. Mit Schengen und der Abschaffung der Grenzkontrollen innerhalb der EU erhielt der Drogenhandel einen enormen Auftrieb. Die Drogenbekämpfung erforderte harmonisierte Rechts- und Durchsetzungsstrategien, zumal die Mitgliedstaaten eine sehr unterschiedliche Drogenpolitik verfolgten. Während Schweden zum Beispiel bis heute eine Null-Toleranz-Politik gegenüber allen Formen von Drogen verfolgt, nahmen die Niederlande die Prävention von Drogenkriminalität viele Jahre lang nicht sehr ernst. In einem vereinten Europa wurde jedoch ein grundlegendes Drogenproblem drastisch deutlich: Die Politik des einen Landes kann große Auswirkungen auf ein anderes Land haben. Besonders Deutschland hat mit diesem Problem zu kämpfen. So hat der laxe Umgang der Tschechischen Republik mit Chrystal-Meth-Labors zu einer kleinen Epidemie im benachbarten Bayern geführt, mit allen negativen Folgen wie Drogenkriminalität, erhöhtem Therapiebedarf und drogenbedingten Todesfällen. Die Toleranzpolitik der Niederländer hat die Gerichte der deutschen Grenzstädte mit Strafverfahren im Zusammenhang mit Cannabisschmuggel verstopft. Daher hat sich Deutschland jahrelang für einen prohibitionistischen Ansatz in der Drogenpolitik eingesetzt, und der Rahmenbeschluss betont die Harmonisierung und Koordinierung als Schlüsselfaktor innerhalb der EU-Drogenpolitik.
Die eigentliche Innovation des Rahmenbeschlusses findet sich jedoch in Artikel 2 Absatz 2 des Rahmenbeschlusses. Hier wird der Anbau von Cannabis und anderen Drogen nicht verboten, wenn "er von den Tätern ausschließlich für den Eigenverbrauch im Sinne des nationalen Rechts begangen wird. Im Jahr 2004 war dies nicht weniger als eine kleine Revolution in der Drogenpolitik. Spanische Gerichte griffen die Bestimmung fast sofort auf und führten sie in ihre Urteile ein, wodurch der Anbau für den Eigenbedarf praktisch legalisiert wurde. Die Bestimmung ist nicht nur die Rechtsgrundlage für die in vielen Mitgliedstaaten entstandene Bewegung der Cannabis Social Clubs, sondern auch für den luxemburgischen und maltesischen Ansatz. Der Wortlaut von Artikel 2 lässt jedoch kein weitreichendes Legalisierungsmodell zu, wie es der deutsche Gesetzgeber plant. Stattdessen stützt sich der deutsche Ansatz auf Artikel 2 Absatz 1 des Rahmenbeschlusses. Danach ist jeder Mitgliedstaat verpflichtet, "die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, dass unter anderem folgende vorsätzliche Handlungen, wenn sie unbefugt begangen werden, unter Strafe gestellt werden: das Anbieten, das Anbieten zum Verkauf, der Vertrieb, der Verkauf, die Lieferung zu beliebigen Bedingungen und die Vermittlung von Drogen". Die entscheidenden zwei Worte in diesem Artikel sind "unberechtigt". Diese bilden die rechtliche Grundlage des deutschen Cannabiskontrollgesetzes, wie es im Anhang desselben heißt:
"Der legale Handel mit Cannabis durch Erlaubnisinhaber nach dem Cannabiskontrollgesetz wird daher vom Rahmenbeschluss nicht erfasst, da in diesen Fällen eine Berechtigung nach nationalem Recht besteht.
Anders formuliert: Das europäische Recht entbindet die Mitgliedsstaaten davon, Maßnahmen gegen den Handel mit Drogen einschließlich Cannabis zu ergreifen, wenn dieser Handel rechtmäßig ist oder auf einem Recht beruht. Die entscheidende Frage ist, was macht den Drogenhandel rechtmäßig? Um eine Antwort auf diese Frage zu finden, hilft ein kurzer Blick ins Völkerrecht oder in die Rechtsprechung des EuGH der letzten 30 Jahre. Der Handel und Anbau von Drogen ist erlaubt, wenn er wissenschaftlichen und medizinischen Zwecken dient. Art. 7 des Übereinkommens über psychotrope Stoffe von 1971 erlaubt die Herstellung, den Handel, den Vertrieb und den Besitz von Drogen nur ordnungsgemäß befugten Personen in medizinischen oder wissenschaftlichen Einrichtungen, die direkt der Kontrolle ihrer Regierungen unterstehen oder von diesen speziell zugelassen sind. Außerdem benötigen sie eine vorherige Genehmigung. Während das internationale Recht in der Frage der Lizenzierung und Genehmigung für den Umgang mit Drogen jeglicher Art sehr eindeutig ist, ist das europäische Recht dies nicht. Tatsächlich wird weder im Schengenaquis noch im Rahmenbeschluss die Beschränkung auf medizinische und wissenschaftliche Zwecke erwähnt. Beide verweisen jedoch direkt auf das Völkerrecht und auch der EuGH tut dies in seiner Rechtsprechung. Die entscheidende Frage ist daher: Erlaubt der Wortlaut des Rahmenbeschlusses den EU-Mitgliedstaaten nicht weniger als das gesamte EU-Drogenverbotsregime aus den Angeln zu heben, indem er ihnen die Möglichkeit gibt, gesetzlich zu definieren, was ein Recht auf den Anbau und Handel von Cannabis darstellt?
Die deutsche Auslegung von "unberechtigt“
Auf den ersten Blick scheint dies weit hergeholt. Harmonisierung und Koordination im Kampf gegen den illegalen Drogenhandel ist das Leitprinzip der EU-Drogenpolitik, das im Rahmenbeschluss besonders hervorgehoben wird. Wie würde eine Bestimmung dieses Ziel fördern, die vorsieht, dass jeder Mitgliedstaat aus dem Prohibitivregime aussteigen kann, indem er praktisch jede existierende Droge legalisieren kann? Selbst wenn dies die Absicht des Gesetzgebers gewesen wäre, hätte man eine nähere Erläuterung eines solch drastischen Schrittes erwartet. Doch in den Zusatzmaterialien zum Rahmenbeschluss findet sich kein einziges Wort zu diesem Thema. Außerdem stammt dieser Rahmenbeschluss aus den frühen 2000er Jahren, einer Zeit, in der die Liberalisierung von Cannabis eher eine exotische Idee war. Schließlich gibt es noch die Rechtsprechung des EuGH, der seit der Horvarth-Entscheidung aus dem Jahr 1981 immer wieder die feierliche Ausnahme des streng kontrollierten Drogenhandels zu medizinischen und wissenschaftlichen Zwecken bekräftigt hat.
Was aber spricht für die Auslegung des deutschen Gesetzgebers, die es grundsätzlich allen Mitgliedsstaaten erlaubt, eigene Drogengesetze zu schaffen? Nun, zunächst einmal der Wortlaut von Artikel 2. Während in den internationalen Verträgen eher von "Genehmigung" und "Zulassung" die Rede ist, wenn es um den Anbau von Drogen zu medizinischen oder wissenschaftlichen Zwecken geht, spricht der Rahmenbeschluss ausdrücklich von einem "Recht" dazu. Ein Recht ist jedoch mehr als eine Erlaubnis oder Lizenz. Ein Recht kann durch Gesetz geschaffen werden. Wenn der Rahmenbeschluss keine Einschränkungen vorsieht, erscheint es sinnvoll, dass die Mitgliedstaaten selbst festlegen, was das betreffende Recht ausmacht. Was die internationalen Verträge anbelangt, so verweist Artikel 2 nur dann ausdrücklich auf die europäischen Verträge (z. B. die Schlussfolgerungen von Tampere), wenn er legislative Maßnahmen zur Bekämpfung des illegalen Drogenhandels fordert. Die wichtigen internationalen Verträge werden nicht direkt erwähnt. Das Wiener Übereinkommen über psychotrope Stoffe von 1971, das die wichtige Ausnahmeregelung für medizinische/wissenschaftliche Zwecke enthält, wird zwar in Art. 1 erwähnt, allerdings nur in Bezug auf die Definition von Drogen. Daraus könnte man ableiten, dass der Rahmenbeschluss ein Schritt in Richtung einer eigenständigen EU-Drogenpolitik sein soll, die mehr Spielraum bietet als die internationalen Konventionen. Das Schengener Abkommen und auch die EU-Drogenaktionspläne von 2000 bis 2004 lassen jedoch keinen Zweifel daran, dass die Mitgliedsstaaten der internationalen Drogenkontrollkonventionen an die Beschränkungen für medizinische und wissenschaftliche Zwecke gebunden sind.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die besseren Argumente für eine enge Auslegung der Begriffe "ohne Recht" sprechen, die sich nur auf wissenschaftliche und medizinische Zwecke bezieht. Der deutsche Gesetzgeber hat den Rahmen wörtlich ausgelegt, aber es ist eher unwahrscheinlich, dass dies vor Gericht Bestand haben wird. Das deutsche Cannabiskontrollgesetz basiert also auf einer sehr formalen, aber fragwürdigen Auslegung des EU-Rechts. Bleibt die Frage, welche Folgen dieser deutsche Weg haben könnte.
Fazit
Im Jahr 2019 hat der EuGH ein Urteil gefällt, das den deutschen Gesetzgeber bis in die Knochen erschüttert hat. In der Rechtssache C-591/17 Republik Österreich gegen Republik Deutschland entschied das Gericht, dass die deutsche Infrastrukturnutzungsgebühr für Personenkraftwagen eine Diskriminierung von EU-Bürgern darstellt. Deutschland hatte ein Gesetz verabschiedet, wonach alle Personenkraftwagen, die die deutschen Autobahnen benutzen, eine Maut zahlen müssen. Das ist nichts Ungewöhnliches. Der Clou war jedoch, dass die deutschen Fahrzeughalter die Maut über ihre Steuern zurückfordern konnten. Der EuGH sah darin zu Recht eine klare Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit nach Artikel 18 AEUV und wies das deutsche Gesetz zurück. Wird das Cannabiskontrollgesetz das gleiche Schicksal erleiden? Die Chancen stehen gut. Genau wie die Infrastrukturabgabe ignoriert das Cannabiskontrollgesetz weitgehend das EU-Recht, die Rechtsprechung des EuGH sowie die Interessen anderer EU-Mitgliedstaaten. Wie will Deutschland z.B. den Drogentourismus nach Polen, Österreich oder Dänemark eindämmen? Nach jahrelangem Druck des deutschen Nachbarn haben die Niederländer den Verkauf von Cannabis in Grenzstädten an eine Aufenthaltsgenehmigung geknüpft. Der EuGH hielt dies für rechtmäßig und nicht diskriminierend, da Cannabis nach niederländischem Recht immer noch ein verbotenes Produkt ist. Daher kann es kein Recht für EU-Bürger geben, dieses Produkt zu kaufen. Nach dem deutschen Gesetzentwurf wäre Cannabis jedoch nicht mehr verboten. Damit würde auch die Möglichkeit entfallen, den Verkauf des Produkts nur auf in Deutschland ansässige Personen zu beschränken, da dies nach der Rechtsprechung des EuGH in der Tat eine Diskriminierung darstellen würde. Wie aber könnte Deutschland dann das Problem des Drogentourismus angehen? Der Gesetzesentwurf lässt diese Frage ungelöst.
Es gibt gute Gründe für die Legalisierung von Cannabis: Sie kann dazu beitragen, den illegalen Markt auszutrocknen, die Strafjustiz zu entlasten, die Stigmatisierung der Konsumenten zu verringern und durch Qualitätskontrollen möglicherweise Gesundheitsrisiken zu minimieren. Noch wichtiger ist, dass das Problem der Einstiegsdroge besser in den Griff zu bekommen ist: Wer bei einem Dealer Gras kauft, bekommt oft auch härtere Drogen angeboten, oft als kostenlose Probe. Eine umfassende, aber vorsichtige Legalisierung von Cannabis ist eine vernünftige Drogenpolitik. Sie muss aber die Interessen der anderen Mitgliedsstaaten berücksichtigen und mit dem europäischen Recht in Einklang stehen. Wenn dieses Recht nicht mehr zeitgemäß ist, muss man es ändern. Innerhalb der EU ist das ein langer und steiniger Weg. Es gibt keine Abkürzungen, auch nicht für Deutschland.
